Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận.
Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã hiến định rõ
cơ chế thực hiện quyền khiếu nại của công dân bằng việc khẳng định quyền được
khiếu nại của mọi công dân; trách nhiệm của cơ quan tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền trong việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại và cơ chế bảo vệ người khiếu
nại.
Cụ thể, tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “1. Mọi
người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về
những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 2. Cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi
danh dự theo quy định của pháp luật. 3. Nghiêm cấm việc trả thù người
khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm
hại người khác”. Việc quy định cơ chế thực hiện quyền khiếu nại trong pháp luật
Việt Nam chính là phương thức quan trọng để công dân, cơ quan, tổ chức bảo vệ
lợi ích Nhà nước, lợi ích tập thể và các quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Kế
thừa quan điểm của các bản Hiến pháp đã được ban hành, Luật Khiếu nại và các
văn bản hướng dẫn đã cụ thể hóa các quy định về khiếu nại. Ngoài ra, trong từng
lĩnh vực và trong nội bộ của từng ngành, từng bộ và cơ quan ngang bộ cũng có
những quy định riêng về khiếu nại hành chính.
Từ thực tiễn các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết
khiếu nại hành chính hiện nay cho thấy, các quy định pháp luật về khiếu nại đã
từng bước được hoàn thiện, đầy đủ và rộng khắp trên nhiều lĩnh vực, trong nhiều
phạm vi khác nhau đã tạo điều kiện tốt cho việc thực hiện quyền khiếu nại của
công dân, cơ quan, tổ chức và việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan có thẩm
quyền được hiệu quả, đó là cơ sở vững chắc cho việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân, góp phần đấu tranh với các hành vi vi phạm pháp luật, giúp
ổn định trật tự, xã hội, tạo niềm tin trong Nhân dân. Điển hình là Luật Khiếu
nại năm 2011 đã mở rộng nhiều quyền cho chủ thể khiếu nại giúp tạo điều kiện để
họ thực hiện tối đa việc khiếu nại của mình như: Quy định người khiếu nại
được nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu
nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; bổ sung quyền cho người
khiếu nại được yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ,
quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại, cung cấp thông
tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để
giao nộp cho người giải quyết khiếu nại (trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật
nhà nước); có quyền yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp
khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành
chính bị khiếu nại…..
Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm đã nêu thì Luật Khiếu nại hiện
hành vẫn còn tồn tại khá nhiều mâu thuẫn và bất cập với những nguyên nhân đến từ
kỹ thuật lập pháp lẫn chưa theo kịp với thực tiễn phát triển của xã hội, có thể
kể đến một số nguyên nhân sau đây:
Thứ nhất, chủ thể của quyền khiếu nại trong Luật Khiếu nại chưa có sự
thống nhất: Theo khoản 1, 2 Điều 2 Luật Khiếu nại số 03/VBHN-VPQH, ngày
06/8/2021 (gọi chung là Luật Khiếu nại) thì người nước ngoài và người không
quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam không được quyền khiếu nại. Tuy nhiên,
cũng tại khoản 1 Điều 3 Luật này lại quy định “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức,
cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo
quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”.
Chính sự mẫu thuẫn về nội dung trong hai điều luật ngay trong
cùng một Luật dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau khi không cho phép người nước
ngoài tại Việt Nam thực hiện quyền khiếu nại nhưng lại quy định việc khiếu nại
của những cá nhân nước ngoài tại Việt Nam được giải quyết theo luật này. Mặt
khác, quy định về chủ thể của quyền khiếu nại còn mâu thuẫn với chính Hiến pháp
và Luật Tố tụng Hành chính hiện hành khi nội dung của Hiến pháp quy định “Mọi
người có quyền khiếu nại…” (Điều 30 Hiến pháp năm 2013) và “Cơ quan, tổ chức,
cá nhân có quyền khiếu nại…” (Điều 28 Luật Tố tụng Hành chính năm 2015), trong
khi đó Luật Khiếu nại năm 2011 lại giới hạn chủ thể của quyền khiếu nại chỉ là
“công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại”
(khoản 2, Điều 2 Luật Khiếu nại), chứ không phải là “mọi người” hay “cá nhân”
như quy định của Hiến pháp và Luật Tố tụng hành chính.
Bên cạnh đó, việc quy định các quyền và nghĩa vụ của người khiếu
nại tại Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 theo tác giả là chưa phù hợp bởi lẽ nếu
người khiếu nại chỉ là người “thực hiện quyền khiếu nại” mà nội dung khiếu nại
không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ thì sẽ không được
thụ lý giải quyết (khoản 2, Điều 11 Luật Khiếu nại). Do đó, một số quyền của
người khiếu nại như: Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do
người giải quyết khiếu nại thu thập; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên
quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại
cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình; yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp
dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả; được khôi phục quyền, lợi ích
hợp pháp đã bị xâm phạm; được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật
chắc chắn sẽ không được thực hiện.
Thứ hai, phạm vi của khiếu nại trong Luật Khiếu nại chưa có sự thống nhất
và đầy đủ: Theo quy định Luật Khiếu nại thì “quyết định hành chính được xác
định là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính nhà nước ban hành” (khoản 8, Điều 2 Luật Khiếu nại). Trong
khi đó, Luật Tố tụng hành chính lại xác định quyết định hành chính được ban
hành không chỉ bởi cơ quan hành chính nhà nước mà còn bởi các cơ quan, tổ chức
được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong
cơ quan, tổ chức đó ban hành (khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm
2015). Như vậy, có thể thấy có sự mâu thuẫn về phạm vi của khiếu nại quyết định
hành chính trong hai văn bản pháp lý vừa nêu, cụ thể là phạm vi quyết định hành
chính theo Luật Tố tụng hành chính đã được xác định rộng hơn.
Thứ ba, Luật
Khiếu nại hiện hành chưa có quy định về việc giải quyết khiếu nại trong các
trường hợp: Người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa
được hoặc không được thừa kế; cơ quan, tổ chức cá nhân đã giải thể mà chưa có
hoặc không có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tham gia vụ
việc khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng
mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự
mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; đối tượng (quyết định,
hành vi bị khiếu nại) không còn….
Thứ tư, quy định về việc giải quyết khiếu nại lần hai trong Luật Khiếu
nại năm 2011 vẫn còn bất cập: Theo quy định tại khoản 1, Điều 7 và khoản 1,
Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Trường hợp người khiếu nại không
đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định
mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến thủ
trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết lần đầu…” và
“trong trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo
quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, các tài liệu có liên quan cho người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai” (đoạn 2, khoản 1, Điều 33). Điều mâu
thuẫn giữa hai điều luật đó là nếu quá thời hạn quy định mà khiếu nại lần đầu
không được giải quyết tức là không có quyết định giải quyết lần đầu được ban ra
thì không thể gửi kèm theo đơn để tiến hành khiếu nại lần hai.
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, tác giả đề xuất một số kiến
nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
hành chính như sau:
Một là, sửa
đổi quy định chủ thể của quyền khiếu nại trong Luật Khiếu nại năm 2011. Cụ thể,
cần xem xét để sửa đổi quy định tại khoản 1, 2 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011
bằng việc thay cụm từ “công dân” bằng “mọi người” hoặc “cá nhân” để mở rộng đối
tượng được quyền khiếu nại và cũng đồng thời phù hợp với tinh thần của Hiến
pháp năm 2013, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và thống nhất với các quy định
khác trong Luật Khiếu nại. Bên cạnh đó, cũng để thống nhất với các quy định
trong Luật Khiếu nại năm 2011 giữa khoản 1, khoản 2 Điều 2 và khoản 2, Điều 11,
tác giả đề nghị cần bổ sung khái niệm người khiếu nại. Vì vậy, khoản 2, Điều 2
Luật Khiếu nại năm 2011 nên được sửa đổi như sau: “Người khiếu nại là cá nhân,
cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện khiếu nại và được thụ lý giải
quyết khiếu nại theo quy định của Luật này”. Bổ sung này sẽ phân biệt được rõ
hơn về nội hàm của người có quyền khiếu nại và người khiếu nại, cũng như phù
hợp với quy định về quyền của người khiếu nại tại Điều 12 của Luật Khiếu nại
năm 2011.
Hai là, cần
xác định lại phạm vi của quyết định hành chính trong định nghĩa tại khoản 8,
Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, tác giả cho rằng việc mở rộng phạm vi của quyết
định hành chính như trong Luật Tố tụng hình chính năm 2015 là phù hợp hơn và
bảo đảm được tối đa quyền khiếu nại của công dân. Do đó, tác giả kiến nghị sửa
đổi quy định này trong Luật Khiếu nại năm 2011 để mở rộng hơn quyền được khiếu
nại quyết định hành chính cũng như thống nhất với các văn bản pháp luật khác.
Ba là, bổ sung thêm quy
định về các trường hợp tạm đình chỉ hoặc đình chỉ việc giải quyết khiếu nại.
Tác giả đề xuất bổ sung thêm quy định về việc tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải
quyết khiếu nại trong các trường hợp người khiếu nại là cá nhân đã chết mà
quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; cơ quan, tổ chức cá
nhân đã giải thể mà chưa có hoặc không có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa
quyền và nghĩa vụ tham gia vụ việc khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập
đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại mất
năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật,
đối tượng (quyết định, hành vi bị khiếu nại) không còn… Việc bổ sung thêm một
điều luật quy định về các trường hợp tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải quyết
khiếu nại trong Luật Khiếu nại vừa cụ thể hóa được các trường hợp phát sinh vừa
tạo ra sự thống nhất, khắc phục được sự rời rạc trong việc quy định đình chỉ
giải quyết khiếu nại tại Điều 10 và Điều 35 Luật Khiếu nại năm 2011. Đồng thời,
giải quyết được thời hạn và số lượng vụ việc tồn đọng cần giải quyết khiếu nại
cho cơ quan có thẩm quyền.
Bốn là, cần sửa đổi quy định về việc giải quyết khiếu nại lần 2 trong
Luật Khiếu nại năm 2011. Cụ thể, cần sửa đổi quy định tại đoạn 2 khoản 1 Điều
33 Luật Khiếu nại năm 2011 bằng việc bỏ quy định “phải gửi kèm theo quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu”. Việc sửa đổi này sẽ bảo đảm cho quyền của người
khiếu nại cũng như không gây khó khăn lớn cho việc giải quyết khiếu nại bởi vì
cơ quan giải quyết khiếu nại lần hai là cơ quan cấp trên trực tiếp hoàn toàn dễ
dàng có thể yêu cầu cơ quan cấp dưới đã giải quyết khiếu nại lần đầu cung cấp
quyết định giải quyết (nếu có). Do đó, tác giả mạnh dạn kiến nghị cần sửa đổi
khoản 1 Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 như sau:
Điều 33. Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính
“1. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết
khiếu nại quy định tại Điều 28 của Luật này mà khiếu nại lần đầu
không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó
khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày.
Trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn,
trình bày rõ nội dung của khiếu nại lần đầu và kèm theo các tài liệu có liên
quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.”
Có thể thấy việc nhận thức đầy đủ và rõ ràng những hạn chế và
bất cập của Luật Khiếu nại hiện hành là cơ sở để hoàn thiện các quy định pháp
luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại nói chung và khiếu nại hành chính nói
riêng trên cơ sở bảo đảm đầy đủ các quyền công dân và từng bước hoàn thiện việc
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay./.
Nguyễn Anh Hoàng
NCS.
Trường Đại học Luật Hà Nội
Nguồn:
thanhtravietnam.vn (26/6/2024)