Một số bất cập về chế độ tài chính được phát hiện qua thanh tra, kiểm tra tài chính các đơn vị sự nghiệp công lập

Để tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy và tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị này, trong thời gian qua, Nhà nước đã ban hành, sửa đổi, bổ sung nhiều chính sách, pháp luật, trong đó có chính sách pháp luật về quản lý tài chính, tài sản và chế độ kế toán đối với các ĐVSNCL. Tuy nhiên, hiện vẫn còn nhiều quy định pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, chưa kịp thời được sửa đổi, bổ sung, đặc biệt là các quy định pháp luật về tài chính.

Từ các sai phạm được phát hiện qua thanh tra

Qua thanh tra, kiểm tra tài chính, tài sản tại các ĐVSNCL, các cơ quan thanh tra, kiểm tra phát hiện một số các dạng sai phạm trong quản lý tài sản công như sau:

Về việc quản lý, sử dụng tài sản công đưa vào hoạt động kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết

Luật Quản lý sử dụng tài sản công 2017 có nhiều điểm mới so với Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước 2008. Theo đó, cơ chế quản lý tài sản của ĐVSNCL được bổ sung nhiều hình thức, phương thức khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công như: Giao quyền sử dụng tài sản; cấp quyền khai thác tài sản; cho thuê, chuyển nhượng quyền khai thác, quyền sử dụng tài sản; góp vốn, liên doanh, liên kết; sử dụng tài sản để thanh toán các nghĩa vụ của Nhà nước; bán, thanh lý tài sản; các hình thức khác theo quy định của pháp luật. Đồng thời, tạo điều kiện cho các ĐVSNCL tăng nguồn thu, nhưng phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản như: Sử dụng tài sản đúng mục đích, không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của ĐVSNCL, không làm thay đổi quyền sở hữu tài sản, thu đủ bù đắp chi và có tích lũy, đặc biệt là trích đủ khấu hao tài sản để kết cấu đủ vào giá dịch vụ sự nghiệp công, tài sản đưa vào kinh doanh, cho thuê, liên doanh liên kết phải được lập đề án và được cấp có thẩm quyền phê duyệt, khai thác nguồn lực tài sản công phải thực hiện theo cơ chế thị trường. Các ĐVSNCL phải hạch toán đầy đủ doanh thu, chi phí, kê khai và nộp thuế đẩy đủ. Đặc biệt là quy định việc hạch toán đủ khấu hao đối với các tài sản đưa vào kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết. Điều 61 Luật Quản lý sử dụng tài sản công 2017 quy định: “Số tiền trích khấu hao tài sản cố định được bổ sung quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của đơn vị sự nghiệp công lập. Trường hợp tài sản cố định được đầu tư, mua sắm từ nguồn vốn vay, vốn huy động thì số tiền trích khấu hao tài sản cố định được dùng để trả nợ; số còn lại bổ sung quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của đơn vị”. Việc nguồn trích khấu hao từ việc khai thác tài sản công được để lại đơn vị để tăng quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp. Các quy định này đảm bảo cho các ĐVSNCL khai thác có hiệu quả tài sản, góp phần tăng tự chủ tài chính cho đơn vị.

Trong việc dùng tài sản công vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết, nhiều ĐVSNCL không hạch toán đủ doanh thu, bỏ ra ngoài sổ sách, hoặc giao cho tổ chức công đoàn thu, hoặc hạch toán là các khoản phải thu, phải trả; không lập đề án hoặc có lập nhưng trong thực tế không thực hiện được; không đấu giá hoặc không đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo quy định. Nhiều trường hợp bản chất là hoạt động liên doanh, liên kết nhưng trên hồ sơ trình lập đề án lại là hoạt động cho thuê tài sản. ĐVSNCL không trích hoặc trích không đủ khấu hao đối với các tài sản đưa vào kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết, dẫn đến việc không tính đủ chi phí vào giá dịch vụ công. Hoặc có đơn vị không kê khai nộp thuế đối với các hoạt động kinh doanh dịch vụ, mà hạch toán là các khoản phải thu phải trả, hoặc hạch toán như là các khoản thu chi ngân sách, đặc biệt là các hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo các phương thức Nhà nước đặt hàng (đã tính đủ giá dịch vụ), hoạt động đấu thầu.

Về quy định trích lập dự phòng các khoản rủi ro tài chính

Các ĐVSNCL có các hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, có hoạt động kinh doanh dịch vụ, luôn có phát sinh rủi ro tài chính như công nợ khó đòi phát sinh, rủi ro giảm giá chứng khoán (đối với các đơn vị có chức năng kinh doanh tài chính), rủi ro giảm giá hàng tồn kho (thuốc, hóa chất tại các bệnh viện), rủi ro phải trả (đối với các hoạt động cần bảo hành, bảo trì, hậu bán hàng). Việc tính vào chi phí các khoản rủi ro để đảm bảo nguyên tắc thận trọng của kế toán là rất cần thiết theo chuẩn mực kế toán quốc tế và theo tinh thần của Luật Kế toán. Trong thực tế thanh, kiểm tra, phát hiện nhiều ĐVSNCL đã hạch toán đủ doanh thu, thu nhập (mặc dù chưa nhận được tiền) đối với các giao dịch bán hàng, cung cấp dịch vụ, đã nộp thuế, đã chia lãi liên doanh liên kết và trích lập, phân phối các quỹ, nhưng đến hạn thanh toán, khách hàng không trả nợ hoặc trả nợ nhưng quá hạn, dẫn tới ĐVSNCL chịu rủi ro tài chính mà không có nguồn bù đắp. Nhiều ĐVSNCL có hoạt động mua nguyên liệu, hàng tồn kho có thời hạn sử dụng để sản xuất, kinh doanh, vì nhiều nguyên nhân mà bị giảm giá trị hoặc quá thời hạn sử dụng. Tuy nhiên, các ĐNSNCL vẫn không trích lập giảm giá hàng tồn kho, dẫn tới rủi ro tài chính.

Những bất cập, chưa thống nhất của quy định pháp luật

Việc phát hiện các sai phạm nêu trên, các đoàn thanh tra, kiểm tra khó có chế tài xử lý. Nguyên nhân chủ yếu là do những bất cập, chồng chéo, không thống nhất giữa các quy định của pháp luật có liên quan, cụ thể là tính khó khả thi của pháp luật, tính không đồng bộ giữa cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSN với các quy định của pháp luật thuế, Luật Quản lý sử dụng tài sản công và chế độ kế toán.

Đối với hoạt động dùng tài sản công để cho thuê, kinh doanh, liên doanh, liên kết: Về việc quy định phải lập, thẩm định và phê duyệt Đề án trước khi đưa tài sản vào kinh doanh, cho thuê là rất cần thiết, nhưng không phù hợp, hơi cứng nhắc, khó thực hiện, không phù hợp đối với các ĐVSNCL chỉ có các hoạt động cho thuê tài sản nhỏ lẻ (cho thuê hội trường, căng tin, nhà xe, ký túc xá…), nguồn thu không đáng kể, là những hoạt động phụ trợ cho nhiệm vụ chính trị. Trước xu thế xã hội hóa, mở rộng các hình thức liên doanh, liên kết giữa các ĐVSNCL với các chủ thể khác trong xã hội như các hình thức liên kết đào tạo, khám chữa bệnh diễn ra khá phổ biến, nhưng do thủ tục rườm rà, phức tạp nên nhiều ĐVSNCL có tâm lý e ngại.

Đối với việc trích khấu hao các tài sản cố định của các ĐVSNCL ngân sách nhà nước (NSNN) đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên thực hiện kinh doanh, cho thuê: Theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 12 Thông tư số 45/2018/TT-BTC ngày 07/5/2018 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý, tính hao mòn, khấu hao tài sản cố định tại cơ quan, tổ chức, đơn vị và tài sản cố định do Nhà nước giao cho doanh nghiệp quản lý không tính thành phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (Thông tư 45) thì các đơn vị phải thực hiện trích khấu hao đối với các tài sản cố định kinh doanh, cho thuê. Số tiền trích khấu hao được bổ sung vào quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của đơn vị theo quy định tại khoản 5 Điều 16 Thông tư 45. Đồng thời, theo quy định tại điểm g khoản 2 Điều 55 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017, Nhà nước không cấp kinh phí bảo dưỡng, sửa chữa đối với tài sản công chỉ được sử dụng vào mục đích kinh doanh, cho thuê. Tuy nhiên, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL (Nghị định 60) không quy định việc trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp đối với ĐVSN do NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên. Do đó, việc bảo dưỡng, sửa chữa tài sản công kinh doanh, cho thuê không có kinh phí để thực hiện. Như vậy, chưa có sự đồng bộ, thống nhất giữa các quy định của Luật Quản lý sử dụng tài sản công 2017 và cơ chế tài chính theo quy định của Nghị định 60.

Qua thực tế thanh tra, kiểm tra cho thấy, các ĐVSN do NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên không thể thực hiện trích khấu hao theo quy định do không trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; không có kinh phí để bảo dưỡng, sửa chữa tài sản kinh doanh, cho thuê (do đơn vị không trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp hoặc do đã thực hiện nộp các khoản thu kinh doanh, cho thuê vào NSNN). Đây là những điểm không thống nhất về pháp luật, dẫn đến việc khó xử lý các sai phạm trong quá trình thanh tra, kiểm tra.

Việc kê khai, nộp thuế đối với hoạt động kinh doanh, dịch vụ theo pháp luật thuế: Hiện nay, các văn bản pháp luật chưa định nghĩa rõ khái niệm về hoạt động kinh doanh dịch vụ, khó có thể phân biệt với doanh thu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo nhiệm vụ chính tri được giao. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định rõ doanh thu cung ứng dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách mà các ĐVSNCL cung cấp theo các hình thức đấu thầu, đặt hàng có phải kê khai, nộp thuế hay không. Việc không quy định rõ ràng và trong thực tế cũng rất khó xác định được doanh thu cần phải kê khai nộp thuế theo pháp luật thuế là nguyên nhân dẫn tới việc hiểu khác nhau và thực hiện không nhất quán trong các ĐVSNCL, nhất là đối với dịch vụ sự nghiệp công do các ĐVSNCL được Nhà nước đảm bảo một phần chi hoạt động thực hiện.

Đối với việc trích lập dự phòng các khoản rủi ro tài chính: Ngày 08/8/2019, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 48/2019/TT-BTC hướng dẫn việc trích lập và xử lý các khoản dự phòng giảm giá hàng tồn kho, tổn thất các khoản đầu tư, nợ phải thu khó đòi và bảo hành sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ, công trình xây dựng tại doanh nghiệp (Thông tư 48), theo đó, phạm vi áp dụng đối với Thông tư này là các tổ chức kinh tế (ĐVSNCL không thuộc phạm vi điều chỉnh). Để đảm bảo phù hợp với thực tế và tuân thủ nguyên tắc thận trọng, Nghị định 60 quy định một điểm mới so với cơ chế tài chính trước đây là các ĐVSNCL thuộc nhóm 1 (tự đảm bảo chi đầu tư và chi thường xuyên, đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên, đơn vị tự đảm bảo một phần chi thường xuyên) phải trích lập các khoản dự phòng đối với các hoạt động sản xuất kinh doanh, liên doanh liên kết và dịch vụ khác theo quy định đối với doanh nghiệp, trừ trường hợp pháp luật chuyên ngành có quy định thành lập các quỹ đặc thù để xử lý rủi ro (nếu có). Tuy nhiên, chế độ kế toán hành chính sự nghiệp ban hành kèm theo Thông tư số 107/2017/TT-BTC ngày 10/10/2017 (Thông tư 107) hiện nay chưa đề cập đến việc hạch toán các khoản chi phí trích lập dự phòng rủi ro tài chính. Đây là nguyên nhân quan trọng dẫn tới các sai phạm trong quản lý tài chính các ĐVSNCL có hoạt động kinh doanh trong thời gian vừa qua, đồng thời gây tranh cãi, khó xử lý đối với các sai phạm này.

Một số đề xuất, kiến nghị

Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, để tạo điều kiện tăng tính tự chủ tài chính, tự chịu trách nhiệm, góp phần đổi mới hoạt động của các ĐVSNCL theo hướng hiệu quả, góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về quản lý tài chính, tài sản, các cơ quan chức năng cần nghiên cứu, đánh giá thực tiễn để sửa đổi một số quy định về quản lý tài chính, hạch toán kế toán đối với các ĐVSNCL theo các hướng sau:

Về trình tự thủ tục lập, phê duyệt đề án: Cần phân cấp mạnh mẽ hơn cho các ĐVSNCL, nhất là với các đơn vị đã đảm bảo chi đầu tư và chi thường xuyên, đảm bảo toàn bộ chi thường xuyên, tăng tính tự chủ, trách nhiệm giải trình và gắn trách nhiệm người đứng đầu. Theo đó, với các khoản cho thuê tài sản có giá trị nhỏ, lẻ hoặc đưa tài sản vào sử dụng cho việc kinh doanh có doanh thu thấp, gắn với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị thì không cần lập đề án. Đồng thời, không cần thực hiện đấu giá lựa chọn người thuê tài sản.

Về việc quy định về kê khai, nộp thuế đối với hoạt động cung cấp dịch vụ có doanh thu chịu thuế: Đề nghị sửa đổi quy định của pháp luật thuế theo hướng phân định rõ các thu nhập phải kê khai nộp thuế. Đồng thời, miễn kê khai, nộp thuế đối với các khoản thu dịch vụ nhỏ, lẻ, gắn với nhiệm vụ chính trị của ĐVSNCL như dịch vụ trông giữ xe, học thêm dạy thêm, liên kết đào tạo của các ĐVSNCL do Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên hoặc bảo đảm một phần chi thường xuyên, để hỗ trợ đơn vị tăng mức độ tự chủ tài chính, đồng thời giảm thiểu thủ tục hành chính trong việc kê khai, nộp thuế.

Về quy định trích khấu hao tài sản: Cần sửa quy định về việc trích khấu hao đối với cả các trường hợp ĐVSN do Nhà nước đảm bảo chi thường xuyên theo quy định của Nghị định 60 theo hướng phù hợp với Luật Quản lý sử dụng tài sản công. Việc trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp đối với ĐVSN do NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên sẽ thực hiện đồng bộ với các ĐVSN do NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động trên tất cả các lĩnh vưc nêu trên trong việc trích khấu hao tài sản tham gia vào hoạt động kinh doanh, cho thuê bổ sung vào quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của đơn vị quy định tại khoản 5 Điều 16 Thông tư 45. Đồng thời, phù hợp với việc hạch toán trích khấu hao tài sản theo quy định của Thông tư 107.

Về việc trích lập dự phòng rủi ro tài chính: Đề nghị sửa đổi, bổ sung Thông tư 48, theo đó, bổ sung đối tượng áp dụng bao gồm cả ĐVSNCL cho phù hợp với thực tiễn và quy định tại Nghị định số 60/2021/NĐ-CP. Đồng thời, sửa đổi quy định về chế độ hạch toán kế toán, hướng dẫn cụ thể việc trích lập và hoàn nhập các khoản dự phòng tài chính đối với hoạt động này của ĐVSNCL.

Nhìn chung, trong thời gian qua các quy định của pháp luật đã tháo gỡ nhiều khó khăn cho các đơn vị, giảm thiểu việc hành chính hóa và can thiệp quá sâu vào hoạt động của ĐVSNCL. Nhiều ĐVSNCL đã phát huy được tính năng động, tự chủ, nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, giảm chi tiêu từ NSNN, tăng mức độ tự chủ tài chính, tìm kiếm thị trường, góp phần có tích lũy các quỹ đầu tư cho hoạt động sự nghiệp, tăng thu nhập cho người lao động./.

TS. Tăng Thị Thiệm
Thanh tra Chính phủ

Nguồn: thanhtravietnam.vn (23/3/2022)