Quy định về xử lý hành vi vi phạm hành chính trong pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Xử lý vi phạm hành chính là một trong ba phương thức xử lý vi phạm trong pháp luật về phòng, chống tham nhũng (PCTN), bên cạnh xử lý kỷ luật, truy cứu trách nhiệm hình sự. Xử lý vi phạm hành chính các hành vi vi phạm pháp luật về PCTN là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp, chế tài hành chính để xử lý các cá nhân, tổ chức vi phạm các quy định về PCTN.

Các nội dung này được quy định ngay trong Luật PCTN năm 2018 và một số các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nghị định số 59/2019/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/7/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật PCTN năm 2018 (Nghị định số 59), Nghị định 63/2019/NĐ-CP ngày 11/7/2019 về quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản công; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; dự trữ quốc gia; kho bạc nhà nước (Nghị định số 63).

Nhìn tổng quan, Luật PCTN năm 2018 đã quy định một chương riêng về “xử lý tham nhũng và các hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN”. So với Luật PCTN năm 2005, các quy định về xử lý tham nhũng đã có sự mở rộng cả về đối tượng chịu chế tài xử lý và các hình thức xử lý vi phạm. Điều này thể hiện sự nghiêm minh trong xử lý tham nhũng và các hành vi vi phạm pháp luật về PCTN, tăng cường hiệu quả thực thi Luật PCTN năm 2018 và hiệu quả công tác PCTN. Theo đó, các quy định về xử lý hành vi vi phạm hành chính trong pháp luật về PCTN có thể được tiếp cận từ ba góc độ chính như sau: (1) Quy định về việc xử lý người có hành vi tham nhũng; (2) Quy định về việc xử lý hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước; (3) Quy định về việc xử lý hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức, khu vực ngoài nhà nước.

1. Các quy định về việc xử lý người có hành vi tham nhũng

Đối với xử lý vi phạm hành chính những người có hành vi tham nhũng, khoản 2 Điều 92 Luật PCTN năm 2018 đã quy định: “Người có hành vi tham nhũng quy định tại Điều 2 của Luật này thì tuy theo tính chất, mức độ vi phạm, phải bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”. Từ quy định này có thể nhận thấy những người có một trong 12 hành vi tham nhũng (Điều 2 Luật PCTN năm 2018) bất kể là người giữ chức vụ gì, vị trí công tác nào đều phải xử lý nghiêm minh theo quy định pháp luật, kể cả người đã nghỉ hưu, thôi việc, chuyển công tác. Tuỳ theo mức độ vi phạm mà người có hành vi tham nhũng sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính ở mức độ tương ứng. Đây là điều khoản duy nhất trong Luật PCTN năm 2018 đề cập đến việc xử phạt vi phạm hành chính đối với người có hành vi tham nhũng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự và cũng là điểm mới của Luật PCTN năm 2018 so với Luật PCTN năm 2005. Tuy nhiên, có thể nhận thấy việc xác định mức độ xử phạt hành chính chưa được quy định cụ thể gây ra những lúng túng trong việc áp dụng quy định pháp luật này trên thực tế. Đối với loại vi phạm cá nhân này, Nghị định 59/2019/NĐ-CP cũng không có hướng dẫn cụ thể. Duy nhất chỉ có một quy định về xử lý vi phạm quy định về tặng quà và nhận quà tặng. Theo đó, cá nhân sử dụng tài chính công, tài sản công tặng quà không đúng thẩm quyền, không đúng quy định thì phải bồi hoàn giá trị quà tặng và tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Như vậy, trong trường hợp cá nhân có vi phạm quy định về tặng và nhận quà tặng thì bên cạnh việc bồi hoàn giá trị quà tặng còn phải xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tuỳ theo tính chất và mức độ vi phạm.

Từ quy định này, đối chiếu với các quy định tương ứng tại Nghị định số 63 cho thấy: Các hình thức xử phạt hành chính bao gồm cảnh cáo và phạt tiền. Mức hình phạt tiền tối đa trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản công là 50.000.000 đồng đối với cá nhân. Ngoài ra, tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà cá nhân có thể (i) Bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm hành chính; (ii) Bị áp dụng một hoặc một số biện pháp khắc phục hậu quả như: (a) Buộc nộp lại số tiền tương ứng với giá trị tài sản; (b) Buộc nộp lại số tiền do thực hiện hành vi hành chính gây ra; (c) Buộc hoàn trả lại tài sản, trường hợp tài sản đã bị thay đổi do hành vi vi phạm hành chính gây ra thì phải buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của tài sản; trường hợp không khôi phục lại được tình trạng ban đầu của tài sản thì phải trả tiền bằng trả bằng tài sản khác có công năng và giá trị sử dụng tương đương với tài sản ban đầu; (d) Buộc phá dỡ công trình đã xây dựng trên phần diện tích lấn chiếm trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp; (đ) Buộc hủy các báo cáo kê khai bị khai man, giả mạo đối với hành vi vi phạm quy định trong việc đăng nhập, sử dụng số liệu về tài sản công; (e) Buộc điều chỉnh, bổ sung về tài sản công.

Tuy nhiên có thể nhận thấy những hạn chế trong quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với cá nhân có hành vi tham nhũng đó là:

Thứ nhất, rất khó để xác định tính chất và mức độ vi phạm của cá nhân khi thực hiện các hành vi tham nhũng được quy định tại Điều 2 Luật PCTN năm 2018. Hiện nay, không có một công cụ xác định hoặc quy định cụ thể phân tách các tính chất và mức độ vi phạm hành chính của cá nhân có hành vi tham nhũng. Điều này dẫn đến sự thiếu thống nhất, lúng túng trong việc áp dụng của cơ quan xử lý vi phạm trên thực tiễn.

Thứ hai, những quy định pháp luật về PCTN được xem xét như những quy định gốc để đối chiếu, so sánh với các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan về vấn đề xử lý vi phạm hành chính đối với người có hành vi tham nhũng. Tuy nhiên, quy định pháp luật về PCTN hiện nay mới chỉ quy định rất chung chung về việc xử phạt vi phạm hành chính như đã phân tích ở trên. Ngoài xử lý vi phạm quy định về tặng quà và nhận quà tặng theo lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, thì các hành vi tham nhũng khác của cá nhân sẽ được xử lý như thế nào. Rõ ràng, đây là một thiếu sót lớn của pháp luật PCTN.

Thứ ba, đối với trường hợp xác định trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách, Luật PCTN năm 2018 chỉ quy định về xử lý kỷ luật đối với đối tượng này. Hình thức xử lý này vẫn được xem là quá nhẹ trong trường hợp này.

Như vậy, có thể thấy các quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với cá nhân có hành vi tham nhũng chưa được Luật PCTN năm 2018 thể hiện rõ ràng và đầy đủ. Quy định chỉ như một hình thức xử lý vi phạm khác bên cạnh xử lý kỷ luật và xử lý hình sự. Sự viện dẫn đến các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan vẫn còn mờ nhạt và thiếu sự gắn kết, dễ lúng túng khi áp dụng quy định về việc xử lý vi phạm hành chính đối với cá nhân có hành vi tham nhũng chưa đến mức độ truy cứu trách nhiệm hình sự. Ví dụ như đối với cá nhân lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản thì bị xử lý vi phạm hành chính như thế nào? Hơn thế nữa, các quy định dẫn chiếu trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 63 cũng chỉ là các quy định chung thay vì cụ thể chia thành từng mức vi phạm như trường hợp vi phạm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, và có nên xem xét hình thức xử phạt vi phạm hành chính đối với đối tượng là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách hay không?

2. Các quy định về việc xử lý hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước

Nội dung quy định về xử lý các hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước được quy định cụ thể hơn so với những vi phạm là hành vi tham nhũng do cá nhân thực hiện. Trước hết, cần xác định các hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN bao gồm những vi phạm gì? Đó là những hành vi không thuộc các trường hợp quy định tại Điều 2 Luật PCTN năm 2018, bao gồm 8 loại hành vi khác nhau. Cụ thể, khoản 1 Điều 94 Luật PCTN năm 2018 là những vi phạm quy định về “a) Công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (b) Định mức, tiêu chuẩn, chế độ; (c) Quy tắc ứng xử; (d) Xung đột lợi ích; (đ) Quy định về chuyển đổi vị trí công tác của người có chức vụ, quyền hạn; (e) Nghĩa vụ báo cáo về hành vi tham nhũng và xử lý báo cáo về hành vi tham nhũng; (g) Nghĩa vụ trung thực trong kê khai tài sản, thu nhập, giải trình nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm; (h) Thời hạn kê khai tài sản, thu nhập hoặc vi phạm quy định khác về kiểm soát tài sản, thu nhập”. Tuy nhiên, chỉ có 7 hành vi bao gồm a, b, c, d, đ, e và h thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính. Đối chiếu chéo với các quy định về “xử lý vi phạm” tại Điều 19 về kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật về định mức, tiêu chuẩn, chế độ, Điều 31 về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập, Điều 64 về xử lý vi phạm trong họat động thanh tra, kiểm toán thì hình thức xử lý vi phạm hành chính không được quy định ở các quy định riêng biệt này trong Luật PCTN năm 2018. Bên cạnh đó, các quy định chi tiết liên quan đến quy tắc ứng xử, xung đột lợi ích, chuyển đổi vị trí công tác của người có chức vụ quyền hạn không được đề cập hay dẫn chiếu đến quy định về xử lý vi phạm hành chính. Do vậy, có thể nói quy định về vấn đề này trong Luật PCTN năm 2018 chưa rõ ràng và còn vướng mắc.

Tuy nhiên, tại Mục 2 Chương X Nghị định số 59 về xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN đã phần nào tháo gỡ vướng mắc đó trong quy định pháp luật tương ứng tại Luật PCTN năm 2018. Theo đó, các quy định từ Điều 81 đến Điều 85 đã đề cập đến 5 vấn đề đã được nêu ra tại khoản 1 Điều 94 Luật PCTN năm 2018. Tuy nhiên, các quy định này chỉ đề cập đến hình thức xử lý kỷ luật chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Bên cạnh đó, quy định về xử lý trong trường hợp vi phạm quy định về chuyển đổi vị trí công tác của người có chức vụ, quyền hạn và thời hạn kê khai tài sản, thu nhập hoặc vi phạm quy định khác về kiểm soát tài sản, thu nhập lại không được đề cập. Điều này dẫn đến, các quy định về xử lý vi pháp luật khác về PCTN nói chung và quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước trở nên khó theo dõi và chưa đầy đủ.

Điều 87 Nghị định số 59 có quy định riêng về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước. Theo quy định tại Điều 87, trong các doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức, đơn vị do nhà nước thành lập, đầu tư cơ sở vật chất, cấp phát toàn bộ hoặc một phần kinh phí hoạt động, do nhà nước trực tiếp quản lý hoặc tham gia quản lý nhằm phục vụ nhu cầu phát triển chung, thiết yếu của nhà nước và xã hội, việc xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN được thực hiện theo quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý sử dụng tài sản nhà nước và pháp luật khác có liên quan. Tuy nhiên, loại hình vi phạm và mức độ vi phạm này khó để xác định, đối chiếu trong trường hợp các hành vi vi phạm là các hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức, đơn vi khu vực nhà nước. Hơn nữa, việc áp dụng các quy định pháp luật có liên quan để xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước là quy định nào. Rất khó trong việc xác định những quy định đó trong một khuôn khổ pháp luật về vấn đề này còn chưa có sự thống nhất và quyết liệt.

Như vậy, có thể nhận thấy, quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước gần như chỉ mang tính chất phòng ngừa vi phạm và hình thức bởi các quy định về vấn đề này trong Luật PCTN năm 2018, Nghị định số 59, Nghị định số 63 còn rời rạc. Các hành vi vi phạm được liệt kê nhưng không có hình thức xử lý vi phạm hành chính tương ứng, việc xác định tính chất và mức độ vi phạm đối với 7 nhóm hành vi này thực sự là một trở ngại khi triển khai trên thực tiễn.

3. Quy định về việc xử lý hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức, khu vực ngoài nhà nước

Đây thực sự là một vấn đề rất mới trong Luật PCTN năm 2018. Lần đầu tiên, pháp luật Việt Nam đề cập đến việc xử lý vi phạm về pháp luật PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức, khu vực ngoài nhà nước đặc biệt là xử lý vi phạm hành chính. Đây có lẽ là một hình thức xử lý vi phạm về pháp luật PCTN phù hợp nhất với đối tượng là doanh nghiệp, tổ chức, khu vực ngoài nhà nước bởi lẽ các chủ thể này không chịu sự tác động của cơ quan nhà nước về mặt kỷ luật. Theo quy định tại khoản 10 Điều 3 Luật PCTN năm 2018, “doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước là doanh nghiệp, tổ chức không thuộc trường hợp quy định tại khoản 9 điều này”. Điều đó có nghĩa là, các doanh nghiệp, tổ chức đó không phải là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước và tổ chức, đơn vị khác do Nhà nước thành lập, đầu tư cơ sở vật chất, cấp phát toàn bộ hoặc một phần kinh phí hoạt động, do Nhà nước trực tiếp quản lý hoặc tham gia quản lý nhằm phục vụ nhu cầu phát triển chung, thiết yếu của nhà nước và xã hội.

Việc xử lý hành vi khác vi phạm pháp luật về PCTN trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước được quy định duy nhất tại Điều 95 Luật PCTN năm 2018 và không có hướng dẫn cụ thể tại Nghị định số 59. Theo đó, trong điều khoản này đã xác định cụ thể một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, chủ thể vi phạm là công ty đại chúng, tổ chức tín dụng và tổ chức xã hội do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nội vụ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc phê duyệt điều lệ có huy động các khoản đóng góp của Nhân dân để hoạt động từ thiện.

Thứ hai, phạm vi vi phạm là các vấn đề được quy định tại Điều 80 Luật PCTN năm 2018. Đó là các vi phạm nguyên tắc công khai, minh bạch, nội dung công khai, minh bạch, hình thức công khai, trách nhiệm thực hiện việc công khai minh bạch; vi phạm về kiểm soát xung đột lợi ích; vi phạm liên quan đến trách nhiệm, xử lý trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu. Các quy định này được cụ thể hơn tương ứng tại Điều 53, 54, 55 Nghị định số 59.

Thứ ba, xử phạt vi phạm hành chính đối với đối tượng này được xử lý theo quy định của pháp luật. Nhưng điều bất cập ở đây, quy định pháp luật là quy định nào thì lại không được xác định rõ trong Nghị định hướng dẫn. Trong khi, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 không điều chỉnh vấn đề này, do vậy càng không phù hợp để xem xét áp dụng các quy định tại Nghị định số 63 về xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý, sử dụng tài sản công; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; dự trữ quốc gia; kho bạc nhà nước để điều chỉnh vấn đề này được.

Tóm lại, các quy định về xử lý hành vi vi phạm hành chính trong pháp luật về PCTN đã bước đầu được đề ra trong Luật PCTN năm 2018 và các văn bản có liên quan như Nghị định số 59, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 63. Một số quy định đã thể hiện được sự cấp tiến của Luật PCTN năm 2018 trong việc thiết kế hình thức xử lý vi phạm hành chính như một hình thức xử lý vi phạm đối với các hành vi chưa đến mức độ phải truy cứu trách nhiệm hình sự và cũng đã mở rộng phạm vi pháp dụng đối với cả khu vực ngoài nhà nước. Những quy định này được cho là cấp thiết và phù hợp với tiến trình phát triển chung của đất nước cũng như hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, điểm đạt được đối với các quy định này đó là gần như không có sự mâu thuẫn trong nội tại các quy định pháp luật bao gồm cả Luật PCTN năm 2018 và văn bản pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, các quy định này vẫn còn mang tính hình thức, chưa được diễn giải hợp lý và đầy đủ trong Nghị định số 59. Điều này gây ra những bất cập, lúng túng trong việc áp dụng trên thực tiễn, đặc biệt là đối với cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử phạt vi phạm hành chính đối với các đối tượng vi phạm hành chính trong pháp luật về PCTN.

Ths. Ngô Thu Trang

Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra

Nguồn: thanhtravietnam.vn (14/4/2022)